首页 ›› 好书推荐 ›› 刘瑜：《民主的细节》
以前只听说过商店因为财务困难歇业关门，在美国，竟然见识了政府因为财政问题而暂时歇业关门。
7月 1号，美国新泽西州州长科赞（ Jon Corzine)签署了一个 17号行政令，下令新泽西州州政府所有“非基本的”办公机构都暂时关门。这些“非基本的”部门包括：机动车辆管理处、公园、彩票部门、教育局、部分司法机构，等等等等。虽然“基本的”政府部门，比如警察，消防队、监狱等等，还保持运转状态，但这个小小的行政令，也让 4万 5千人临时下了岗――占新泽西公务人员的一半以上。城池失火，殃及池鱼，便是新泽西州亚特兰大市那些个举世闻名的大赌场，也跟着被迫歇业――虽然它们不是政府运营的，但是它们必须在政府人员的监控下运营，而那些监控人员歇了业，这些赌场业只好跟着关了门。
读者可能要问，美国州长权力这么大？大笔一挥，就可以让几万人暂时下岗？当然不是这样。
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美国是一个法治社会 ，一切必须按照法律的规定来办事。美国又是一个联邦国家，每个州有每个州的法律。根据新泽西州的州法，在每年新的预算在州议会批准通过之前，政府不应当有新的花销。今年的州预算批准截止日期是 7月 1号，新泽西州议会没能在 7月 1号之前通过新的年度预算。于是州长科赞依法下令冻结那些“非基本政府部门”的运行。
那么，州议会为什么没能通过州政府的预算提案呢？原因是，新泽西州政府面临 45亿美元的赤字，为了填补这个赤字。州长科赞提出了一系列开源节流的做法。其中最重大的建议，就是要求将新泽西州的消费税从百分之六提高到百分之七，期望以此每年获得 11亿美元的进帐，而这个提议遭到由民主党控制的州议会的反对。一方坚决反对提高这百分之一的消费税，一方坚持这是填补赤字最有效的方法。双方僵持不下，最后错过了预算批准的截止日期。州长这才一怒之下签署了 17号令，虽然是“依法”办事，但同时也是以冻结政府的方式来要挟州议会。
当然，无论是州长，还是州议会，都得罪不起选民。固然，增加税收会得罪选民，然而，一部分公共服务长期被关闭，以及大量公共雇员的“临时下岗”，同样会惹恼选民。于是，从 7月 1日科赞签署 17号令起，州政府和州议会开始了马不停蹄的谈判，连美国国庆日的假日都不休息了。州长本人据说也“睡在了办公室”。7月 6号，州议会里的民主党内部就达成了妥协，表示愿意接受消费税从百分之六增加到百分之七（意味着每个家庭平均一年多开支 275美元左右），但是作为条件，由增税所得收入，其中有一半必须用于缓解由于高不动产税对老年人口造成的压力（新泽西的不动产税全美最高）。换句话说，这边拔了羊毛，那边至少得部分地补回羊身上。
7月 8号，这一提案在新泽西州议会的上下两院通过。很快，州长科赞签署了 19号行政令，下令解除 17号令。从 8号开始，各个“非基本的政府部门”重新开张，到 7月 10号，基本所有的政府部门都恢复正常工作。新泽西这场“预算战役”这才算平息下来。
对于我们这些外部的观察者来说，重要的当然不是新泽西州这么一个遥远地方的“预算平衡”。
毕竟，我不去新泽西购物，它消费税就是涨到百分之 70％，我也可以事不关己，高高挂起。对我来说，有趣的是这场预算战役的政治过程。
从政治运作的过程来说，最引人注目的，就是议会不是政府的橡皮图章――它切切实实地审查、质疑政府提出的预算方案。也就是说，在涉及到“掏老百姓口袋里的钱”以及“花老百姓口袋里的钱”的问题上，议会确实是试图在把守一个关口。就算是百分之一的消费税，就算是年家庭开支也就是因此增加 275美元，那也不是某个领导一拍脑袋说了算。相比之下，我似乎就没有听说中国的全国或者省级人大曾经否决过政府提出的预算草案。事实上，别说一般的老百姓不知道我们的消费税或者所得税的税率从何而来，有何道理，背后的政治博弈过程是什么，就是人大代表们本身，估计大多也是只知其然不知其所以然，晕晕乎乎地投赞成票而已。
当然，议会在把这个关口的时候，是一只眼睛瞟着自己的职位，一只眼睛瞟着老百姓的利益。
但是，在一个合理的制度中，“自私”不应该是问题，“损人利己”才是问题。如果政治家的职位必须通过适当保护老百姓的利益来维持，这二者不是“辨证地统一”了吗？当然，这里说的是一种理想的情况。很多时候，政治家只是虚晃一枪，“似乎”保护了老百姓的利益，实际情况却扑朔迷离。但是，至少在新泽西的这个案例中，首先，部分州议员们开始是怕涨税引起选民不满而拒绝州长的预算提案，后来，又同样是怕关闭部分公共服务惹毛了选民而达成了妥协。在这个案例里，政治家的政治考虑明显受了选民利益这个指挥棒的影响。
我们在公共领域里讨论民主或者民主化，易于陷入抽象的、空洞的口号对口号式的争论。事实上，民主是非常脚踏实地、非常柴米油盐的一件事。它涉及到的，无非就是当有人要从我怀里一年掏走 275美元的时候，它是会被“神不知鬼不觉”地掏走，还是会至少经过一场辩论。而且我可以倾听这场辩论，可以根据我自己的标准判断其中的是非，可以在下次投票的时候，给那个在我看来说话没道理的人投一张反对票。
相比之下，在一个不够民主的社会里，公共财政的“软约束”问题似乎很难避免。如果民众或者民选代表不能有效地监控预算的出台过程，那么政府开出什么帐目，就是什么帐目。它说花多少就是多少。它说花在哪就是在哪。提案中的预算数字怎么来的，很少人知道。这些数字是不是的确按部就班地花了，也很少人知道。就算由于上级政府的压力，以及地方税基的不足，导致一个相对合理、相对有限的预算，各级政府还是可以通过“巧取豪夺”建立无数的“预算外基金”。近几年来中国政府启动的“预算内外一本帐”举措、以及崭露头角的“审计风暴”，可以说非常积极的公共财政改革。但是，更根本的变革，还是在于推动人大切实地审查、质疑、监控政府的预算方案。
当然，这个案例给我们的政治启示不至于此。中国很多地方当前面临严重的地方政权财政困难的问题，从这个案例，我们可以看出，其实即使是美国，也存在“地方政权财政困难”的问题。在美国，本质上而言，是联邦制这个构架解决了“地方政权财政困难”的问题。在联邦制下，各个州享有自主决定税率、公共开支的权力。说白了，没钱了，我就多收点，或者少花点――州级政府在议会的批准下，可以“擅自”决定多收钱或者少花钱。比如，在新泽西这个案例中，在州议会的批准下，州政府一方面决定增加消费税、出卖某些高速公路的管理权（开源），同时另一方面也消减在养老金和高等教育等方面的开支（节流）。
相比之下，中国是一个单一制国家，各个省市没有自主决定税率税种的权力。事实上，越到基层政府，就越面临财政权力和财政义务不对称的情况。因为缺乏财政权力，为了“开源”，各级政弢 r /> ？？往往“八仙过海，各显神通”，用各种手段巧取豪夺，比如乱收费乱罚款，比如随意出卖国有资产，比如不负责任地给企业贷款提供担保等等。联邦制给我们的启示是，与其让各级政府在“预算外”四处揩油，不如扩大地方政府预算内部的财政权力――让其在税收、公共开支方面，享有更多的自主权。比如，允许地方政府根据实际情况随时调整税率。
但是，这样放权的前提，显然是加大人大对政府预算的监控能力。没有这个配套措施，预算内也好，预算外也好，越大的权力意味着越大的腐败可能性。
谁都知道，花自己的钱是一件让人心疼的事，而花别人的钱是一件不怎么让人心疼的事。一个好的公共财政体系，就是要通过一个政治博弈的过程，让花别人的钱变得象花自己的钱一样心疼，哪怕一年也就是 275美元。
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